Впервые за два десятилетия у власти Владимир Путин лично санкционировал масштабный процесс пересмотра российской Конституции. Соответствующий вопрос на большой пресс-конференции и ответ, что можно убрать слово «подряд» из статьи об ограничении президентских сроков, явно были заготовлены заранее и теперь должны положить начало большой дискуссии о конституционной реформе, которая может затронуть не только учет президентских сроков, но и вообще ключевые институты российской государственной системы.
Нетипичный заход
Один из главных вопросов — почему сейчас. Во время предыдущих смен на президентском посту Владимир Путин предпочитал до последнего момента скрывать свои намерения не только от общества, но и от окружения, как это было с гонкой преемников в 2007 году или с сентябрьским съездом «Единой России» в 2011-м, когда он объявил о своем возвращении.
То, что Путин дал старт реформам уже сейчас, почти за пять лет до окончания своего срока, показывает, что грядущие изменения могут быть приурочены к выборам в Госдуму 2021 года и затронуть отношения парламента, правительства и президента. Из‑за того что важнейшие федеральные выборы разошлись между собой по времени, президент вынужден раньше приступить к институциональному оформлению будущего обновленного режима.
О неизбежности конституционной реформы написано уже немало. Уйдет ли Путин или останется, ему придется менять основной закон, чтобы либо переизбраться, либо создать рычаги влияния на будущего президента. Возможные концепции этой реформы начали разрабатывать еще в 2017 году, когда отдельные политики и институты почувствовали, что их предложения могут быть востребованы в Кремле.
Тогда стало понятно, что президент больше не боится, что перемены в основном законе могут выйти из‑под контроля и разрушить конституционную стабильность. К тому времени Конституцию уже неоднократно правили, а необходимость оглядываться на мнение Запада в подобных вопросах окончательно отпала.
Правда, в отличие от предыдущих правок (удлинение сроков, объединение верховных судов) на этот раз Кремль не стал прямо объявлять, чего хочет. Вместо этого президент вышел с туманным предложением «глубокой дискуссии в обществе». Нетипичный формат для Путина, который не привык принимать стратегические решения, привлекая общественность. Кто будет готовить поправки? Как будет организовано обсуждение? За кем будет закреплена роль интегратора и модератора? Все это больше похоже на политическую игру, чем на серьезный подход к реформе.
Пока президент обозначил только красные линии — что он считает недопустимым в ходе конституционной реформы: «Принимать новую Конституцию не следует». А значит, неизменными останутся три главы с особым, более защищенным от правки статусом: первая (основы конституционного строя), вторая (права и свободы человека и гражданина) и девятая (конституционные поправки и пересмотр Конституции). Если все остальные статьи может править Федеральное собрание (при поддержке двух третей регионов), то изменения в три названные главы выносятся на рассмотрение специально созванного конституционного собрания, закон о котором до сих пор не принят, несмотря на соответствующее указание Дмитрия Медведева в 2012 году.
Цели и тонкости
Когда Путин предложил убрать оговорку «подряд» из статьи об ограничении президентских сроков, появилось несколько версий, зачем это понадобилось. Первая: ограничить будущего преемника, чтобы тот не попытался править 24 года с перерывом на шесть лет в середине. Однако если гипотетический преемник действительно окажется настолько автократичным, то его вряд ли остановят конституционные ограничения.
Другая версия: Путин выбрал Дмитрия Медведева в свои преемники и хочет заранее помешать ему переизбраться в 2030 году, если учитывать, что один срок тот уже отработал. Однако трудно представить, что уже сейчас, за пять лет до 2024 года, Путин окончательно определился с кандидатурой преемника. Не говоря уже о еще менее вероятном стремлении президента уже сейчас подстраховаться для кампании 2030 года.
Наконец, наиболее распространенная интерпретация сводится к тому, что Путин таким образом сообщил, что не собирается баллотироваться в 2024 году. Хотя со строго юридической точки зрения тут все не так однозначно. В 2012 году, сразу после избрания на третий срок Путин уже комментировал вопрос о двух сроках подряд. Тогда он подчеркнул: «Закон обратной силы не имеет. С того момента, когда он будет принят, у меня есть возможность работать следующие два срока. Здесь проблем нет». Иными словами, при большом желании отменой оговорки «подряд» можно воспользоваться для того, чтобы засчитать нынешний срок за первый, а то и не засчитать вовсе, хотя, конечно, такой сценарий выглядит весьма маргинальным.
Три ограничителя
Вполне возможно, что Путин пока сам для себя ничего не решил, а эту дискуссию начал, чтобы получить что‑то вроде «помощи зала». Поначалу обсуждение будет касаться безобидных вещей, типа уточнения отношений президента и правительства, но со временем могут возникнуть и более серьезные инициативы: о расширении полномочий парламента в утверждении министров, перекройка регионального деления (например, укрупнение регионов) или реформа института президента. Но каким бы ни оказался итоговый вектор реформы, президент уже продемонстрировал, что у него есть три основных внутренних ограничителя, которые во многом определят его будущий выбор.
Во-первых, Владимир Путин никогда не любил иметь дело с сильным парламентом, еще со времен работы в мэрии Санкт-Петербурга, где ему приходилось постоянно сталкиваться с парламентской оппозицией. А это значит, что никакой парламентской республики быть не может — Путин не решится ставить государство в зависимость от политических раскладов среди тех, кого считает популистами-конъюнктурщиками. Либо надо идти по пути КПСС, но это сложно назвать парламентской республикой.
Во-вторых, Путин, по всей видимости, не хочет завершить свой земной путь на президентском посту с обычной в таких случаях возрастной деградацией. Такой сценарий может девальвировать все его предыдущие достижения, а значит, рано или поздно ему придется уйти. Хотя тут важно помнить, что Путину в 2024 году будет лишь 72 года — это меньше, чем сейчас Дональду Трампу (74 года), чье желание переизбраться считается абсолютно естественным.
Наконец, в-третьих, страх перед «развенчиванием собственного культа» не может не беспокоить любого правителя, долго остающегося у власти. Каким бы привлекательным ни выглядел опыт Казахстана, в современной России невозможно создать такой пост, который позволит беспрепятственно продолжить правление и обеспечить себе все необходимые гарантии на будущее. Четыре года президентства Медведева показали, как быстро даже такой лояльный президент может начать вести свою игру. Будущий же преемник будет избран не на четыре, а на шесть лет, что делает риски еще более высокими. Если Путин выберет преемника, то это неизбежно будет столь некомфортная для него новая тандемократия.
До 2024 года еще почти пять лет, и этого более чем достаточно, чтобы ситуация полностью изменилась. За два десятилетия у власти Путин не раз давал понять, что не собирается президентствовать пожизненно, и, похоже, был искренен в этом вопросе. Однако эти двадцать лет изменили страну и его самого, и сегодня ему вполне может показаться, что у него еще есть время и за пределами 2024 года.
С прошедшей большой пресс-конференции стартует процесс конституционной реформы, и дальше многое будет зависеть от того, как интенсивно он пойдет. Какие будут основные направления, сроки, кураторы. Идет ли речь об уже понятных Кремлю планах или о пробном шаре, необходимом, чтобы позднее выработать нечто более структурированное. Ясности в этом вопросе добавится уже довольно скоро: во второй половине 2020 года Кремль должен будет определяться с тем, какой парламент будет сопровождать главу государства во время транзита.